L'invasione russa su larga scala dell'Ucraina ha causato una crisi abitativa senza precedenti. Più di centomila case sono state distrutte o danneggiate, milioni di ucrain* hanno dovuto abbandonare le proprie abitazioni. La politica abitativa non è riuscita a soddisfare le esigenze di alloggi del* sfollat* intern*. Allo stesso tempo la crisi ha incoraggiato la creazione di nuove forme di locazione senza scopo di lucro organizzate dalla società civile e dalle amministrazioni municipali urbane. La situazione è ancora critica e richiede un attento ripensamento degli obiettivi e dei meccanismi della politica abitativa.
Nuova crisi degli alloggi
Dal 24 febbraio milioni di ucrain* hanno perso la casa. Tuttavia la situazione è particolare per ogni famiglia o individuo - ad esempio alcun* sono riuscit* a tornare nella loro casa a Kiev dopo la liberazione della regione, altr* non riescono a fuggire da Mariupol' e la loro casa è distrutta. Per delineare la direzione delle future politiche abitative è necessario analizzare questa varietà di situazioni. In questo articolo propongo la seguente classificazione: sfollamento causato dai pericoli della guerra, sfollamento causato dalla distruzione delle case e sfollamento causato dallo stesso mercato degli affitti.
La maggior parte del* sfollat* ha lasciato le proprie case per sfuggire ai pericoli per la vita e la salute, al regime occupazionale, alla crisi umanitaria. Al 26 agosto 2022 l'Agenzia delle Nazioni Unite per i Rifugiati stimava 6.865.625 rifugiat* dall'Ucraina in tutta Europa e 6.645.000 sfollat* interni in Ucraina. La maggior parte del* sfollat* intern* e de* rifugiat* ha ancora le proprie case e alcun* stanno già tornando o hanno intenzione di tornare quando la situazione sarà più sicura, mentre altr* sono disposti a rimanere nei luoghi in cui si sono trasferit*.
Allo stesso tempo, ci sono persone le cui case sono distrutte o danneggiate e si trovano in una situazione molto più instabile, poiché le loro possibilità di ottenere un alloggio decente nel breve periodo sono molto più basse. Secondo Olena Shuliak, vice capo del Comitato della Verkhovna Rada, 15 milioni di metri quadrati di abitazioni sono stati distrutti dall'esercito russo e quasi 800.000 ucrain* hanno perso la loro casa a causa della guerra. Le più colpite sono le province di Donetsk, Kharkiv, Kiev e Chernihiv. 220.000 persone hanno già presentato domanda di risarcimento per le abitazioni distrutte. Queste persone hanno bisogno di un alloggio temporaneo mentre le loro case vengono ricostruite o riparate. Inoltre, è molto probabile che una parte significativa di loro sia sfollata e potrebbe non essere disposta a tornare nel luogo in cui viveva.
C'è un altro tipo di problema abitativo che riceve meno attenzione: gli inquilini sfollati a causa del boom del mercato degli affitti nelle regioni occidentali dell'Ucraina. L'articolo di Transparency International afferma che tra ottobre 2021 e maggio 2022 gli affitti nella regione di Lviv sono aumentati del 96%, nella regione di Uzhgorod del 225%, a Ivano-Frankivsk del 128%. Per il momento questo boom si è leggermente calmato ma gli affitti restano inaccessibili non solo per l* sfollat* intern*, ma anche per le persone "locali". Per affittare gli appartamenti a* sfollat* dispost* a pagare il doppio, molte persone sono state sfrattate e hanno dovuto rivolgersi a mercati degli affitti altamente speculativi. Poiché il mercato degli affitti è prevalentemente informale, non esistono dati che permettano di stimare anche solo in linea generale il numero di questi sfratti.
Il presente articolo si propone di mostrare quale tipo di politica abitativa potrebbe rispondere a una così ampia e instabile varietà di esigenze abitative che l* ucrain* si trovano ad affrontare oggi e si troveranno ad affrontare negli anni successivi. Ma prima è necessario delineare il tipo di politica abitativa che ha favorito la crisi degli alloggi.
La politica abitativa prima e durante la guerra
Dagli anni '90, quando il mercato immobiliare si è sviluppato in Ucraina, la politica abitativa ha puntato sulla proprietà della casa come modalità principale di fornitura di alloggi. I meccanismi chiave sono stati la privatizzazione di massa degli alloggi negli anni Novanta, il sostegno al mercato dei mutui negli anni Duemila, il sostegno ai costruttori privati, soprattutto nella politica di utilizzo del territorio, sussidi statali alla popolazione per l'acquisto di alloggi, il disinteresse per politiche di edilizia pubblica, l'assenza di un'efficiente regolamentazione del mercato degli affitti.
Con l'annessione della Crimea e la guerra iniziata nel 2014 nel Donbas, circa un milione e mezzo di ucrain*sono fuggit* dai territori occupati e da quelli lungo la linea del fronte. Trovare un alloggio è diventato per loro uno dei problemi principali. Le politiche abitative per la fornitura di alloggi agli sfollati interni miravano ad aiutare ogni sfollat* a ottenere il proprio appartamento privato. Tali programmi sono arrivati a provvedere solo alcune centinaia di appartamenti privati all'anno. Di conseguenza nel 2020, dopo 6 anni di guerra, circa il 70% del* sfollat* intern* non ha risolto il proprio problema abitativo.
L'obiettivo di fornire a ogni famiglia una casa di proprietà privata non potrebbe essere raggiunto nemmeno se venissero stanziati più fondi statali per i programmi di alloggio degli sfollati interni finalizzati alla proprietà della casa. Allo stesso tempo gli alloggi sociali sono stati forniti a un livello estremamente basso, il mercato degli affitti non è stato regolamentato, lasciando l* sfollat* sol* di fronte al mercato degli affitti, dove spesso sono stat* esclus* non solo per fattori economici, ma anche per pregiudizi nei confronti delle persone provenienti dal Donbas.
L'esperienza si ripete nell'ultimo mese di invasione su larga scala ma il livello della catastrofe è molto più alto. Durante il primo mese seguente il 24 febbraio lo stato è riuscito a fornire alloggi temporanei agli sfollati interni solamente fino a un certo livello. Come alloggi temporanei sono stati utilizzati prevalentemente i dormitori degli studenti oltre ad alcuni insediamenti temporanei.
Queste opzioni non sono né confortevoli né a lungo termine e devono essere sostituite da alloggi più sostenibili. Ciò che viene offerto come soluzione abitativa a lungo termine sono i sussidi statali al* sfollat* intern* per l'acquisto di alloggi attraverso mutui a basso tasso.
Questi programmi sono talmente inefficienti da non influenzare in alcun modo la situazione. Ad esempio dopo l'invasione su larga scala il principale istituto statale per l'edilizia residenziale "Fondo statale per il sostegno alla costruzione di alloggi per i giovani" ha acquistato 52 appartamenti per l* sfollat* intern*. Malgrado tale approccio non risponda alle reali esigenze delle persone, ciò che potrebbe rispondere a tali esigenze viene ignorato. Non ci sono tentativi di regolare il mercato degli affitti, di fermare gli sfratti o di fornire qualsiasi tipo di alloggio senza scopo di lucro da parte del governo nazionale.
Come sono sopravvissuti gli sfollati interni?
Il massiccio trasferimento di persone avvenuto dal 24 febbraio ha spinto milioni di ucrain* a cercare un nuovo alloggio. Nei mesi di marzo e aprile del 2022, insieme a un gruppo di colleghi, ho raccolto interviste con i non combattenti: persone che hanno lasciato le loro case e sono arrivate nell'Ucraina occidentale e con la gente del posto che ha vissuto l'afflusso degli sfollati interni. Questi dati rivelano i vari modi in cui le persone sono riuscite a sistemarsi e mostrano le reti della società civile e del governo locale che hanno reagito alla crisi. Inoltre evidenziano i problemi della politica abitativa in Ucraina.
La prima soluzione pratica è stata la fornitura di alloggi temporanei. I rifugi temporanei sono stati organizzati in strutture comunali come scuole e capannoni. A causa della pandemia COVID-19 gli spazi educativi non erano in uso e sono diventati la risorsa pubblica mobilitata per il soggiorno temporaneo. Lo stesso processo si è verificato nel settore privato e civile: uffici di aziende e ONG e spazi culturali sono stati trasformati in rifugi. Questo processo è stato prevalentemente autorganizzato, ma è dipeso molto dalle risorse infrastrutturali disponibili prima dell'inizio della crisi abitativa. I comuni sono riusciti a fornire le infrastrutture ma la gestione delle persone accolte è stata affidata a volontar*. Parte degli alloggi temporanei sono diventati a lungo termine e non offrono un livello decente di comfort e privacy.
Il motivo di queste soluzioni risiede nell'esclusione che si è verificata sul mercato degli affitti. Fin dai primi giorni della guerra su larga scala i prezzi degli affitti nelle regioni occidentali dell'Ucraina sono saliti alle stelle. Ciò ha escluso non solo l* sfollat* intern*, ma ha anche causato lo sfratto del* abitanti del luogo. Tuttavia questa situazione non ha riguardato tutti gli appartamenti affittati: l'aumento dei prezzi dipendeva dalla decisione de* proprietar*, molt* de* quali hanno deciso di mantenere i prezzi di prima della guerra – anche questa una forma di solidarietà.
Tuttavia il problema principale emerso da questo processo è l'assenza di regolamentazione del mercato degli affitti. Le politiche abitative dello Stato ignoravano il mercato degli affitti come settore economico e questo non è cambiato con la guerra. Anche l'assenza pratica di programmi di edilizia sociale ha contribuito alla crisi abitativa causata dall'invasione russa.
Probabilmente l'unica eccezione a questo approccio sono le decisioni frammentarie delle autorità regionali, urbane o universitarie di utilizzare gli alloggi disponibili come abitazioni senza scopo di lucro. In alcuni luoghi i dormitori degli studenti vengono utilizzati come alloggi sociali, in altri (ad esempio Vinnytsia) vengono create istituzioni comunali per negoziare tra sfollat* e proprietar*, limitando così le speculazioni, gli sfratti e la discriminazione sul mercato degli affitti.
Queste politiche sono state inventate come misure di emergenza nella crisi ma hanno in sé il potenziale per diventare la base di una politica abitativa socialmente orientata. Tuttavia, le possibilità di diffondere tali pratiche sono molto basse poiché la politica abitativa dello Stato era ed è tuttora orientata in una direzione diversa, ovvero verso la sovvenzione della proprietà della casa. I programmi statali per l* sfollat* intern* e per le persone le cui case sono state distrutte sono destinati a investire sia nell'offerta che nella domanda di sviluppo abitativo. Questo approccio, oltre a essere del tutto inefficace, sostiene i costruttori, non l* cittadin*.L'attuale politica abitativa in Ucraina non risponde alle esigenze abitative della popolazione che con la guerra si sono maggiormente diversificate ma offre solo uno scenario che privilegia la proprietà della casa, che non coprirà la maggior parte delle esigenze e allo stesso per coloro che otterranno il sostegno statale ci vorrà un tempo estremamente lungo, durante il quale le persone dovranno optare per affitti temporanei e per alcuni costosi.Per risolvere la crisi abitativa causata dalla guerra negli anni successivi il sostegno alla proprietà della casa deve essere riorientato verso la regolamentazione del mercato degli affitti e la fornitura di alloggi sociali. Quali sono le possibilità di queste tendenze nel processo di "ricostruzione dell'Ucraina"?
I piani dello Stato ucraino e dei partner internazionali per la "ricostruzione dell'Ucraina"
In risposta alla massiccia distruzione di alloggi e infrastrutture il governo sta progettando il cosiddetto piano di "Ricostruzione dell'Ucraina". Questo processo non riguarda solo l'edilizia abitativa, ma questa è un'esigenza cruciale non solo dopo la guerra, ma già ora, mentre la guerra continua. Ci sono diversi aspetti di queste politiche che definiranno se riusciranno a soddisfare le esigenze abitative del* ucrain*.
A livello internazionale il meccanismo di finanziamento della "Ricostruzione" influenzerà non solo il settore abitativo ma anche la struttura dell'economia ucraina per i prossimi anni o addirittura decenni. Al momento l'Ucraina si aspetta un afflusso di liquidità dalle istituzioni finanziarie internazionali, come il FMI, dagli Stati partner e dai risarcimenti delle attività confiscate alla Russia in occidente. Tali aiuti sono previsti sotto forma di sovvenzioni e crediti.
Se il debito estero ucraino non viene ristrutturato i crediti approfondiranno la dipendenza finanziaria dell'economia ucraina. Ciò renderà più difficile la possibilità di investire in alloggi non a scopo di lucro.
A livello nazionale la distribuzione interna degli aiuti è un fattore cruciale per il settore abitativo. Come discusso in precedenza l'approccio esistente sostiene la proprietà della casa e ignora l'edilizia non profit. Nelle condizioni di crisi abitativa è necessario diversificare le forme di locazione, non solo per l'incapacità della maggior parte degli sfollati di poter acquistare, ma anche per l'incertezza della loro situazione.
Che tipo di politica abitativa dovrebbe essere attuata prima e dopo la guerra?
La politica abitativa o qualsiasi altro tipo di politica sociale dovrebbe nascere dai bisogni delle persone. Ma a partire dalla guerra questi bisogni sono diventati molto diversificati.
Gran parte degl* ucrain* è dovuta fuggire, ma per alcun* questo trasferimento è temporaneo, per altr* a lungo termine, per altr* ancora diventerà una residenza permanente. Per qualcun* non c'è un posto dove tornare. Allo stesso tempo chi non è dovuto fuggire dal pericolo della guerra potrebbe essere sfrattato a causa del "boom" del mercato degli affitti.
I percorsi abitativi delle persone non dipendono solo dagli sviluppi della guerra ma anche dalle possibilità di impiego, dai contatti sociali vecchi e nuovi, dal sentirsi a proprio agio in uno o nell'altro insediamento. Per questo motivo è necessario sviluppare un settore abitativo più flessibile in termini di offerte.
Attualmente la maggior parte degli alloggi offerti agli sfollati interni è costituita da alloggi temporanei, ad esempio dormitori per studenti, dai quali gli sfollati saranno sfrattati a partire dal nuovo anno accademico, o alloggi a moduli. Anche se questo tipo di soluzione è buona come soluzione temporanea, c'è il rischio che diventi a lungo termine e che le persone rimangano per anni in condizioni di vita inaccettabili.
La risposta a questo complicato complesso di problemi potrebbe essere lo sviluppo di un mercato degli affitti a prezzi accessibili. Ciò è possibile attraverso la regolamentazione del mercato privato e la creazione di un settore non profit del mercato degli affitti.Anche se la regolamentazione del mercato degli affitti è avvenuta molto prima dei tempi moderni, questo tipo di politica si è diffusa durante la Prima Guerra Mondiale, quando i militari, l* rifugiat* e molti altri gruppi sociali avevano un grande bisogno di sostegno sociale. Seguendo l'esempio della Francia la maggior parte dei Paesi europei, le loro colonie, l'Impero russo, ma anche New York e Washington DC dal 1914 al 1920 misero in atto una moratoria sui prezzi degli affitti, liberando un certo numero di gruppi dal pagamento dell'affitto e vietando gli sfratti.
Processi simili, anche se più estesi, si sono verificati in Europa durante e dopo la Seconda guerra mondiale. Questo tipo di politica ha aiutato molti cittadin* pover*, rifugiat*, famiglie di militari a non finire per strada o sotto i bombardamenti, a sopravvivere, a rimettersi in piedi dopo le perdite. Dopo la metà dell'anno dell'invasione su larga scala i tentativi di divers* funzionar* di regolamentare il mercato degli affitti nelle città ucraine non hanno dato alcun risultato significativo, a causa della mancanza di sostegno da parte del governo nazionale, in particolare del Ministro per il rapporto con le regioni, responsabile della politica abitativa. L* sfollat* intern* vivono ancora in rifugi temporanei e scomodi o tornano nelle città che ogni giorno subiscono i bombardamenti.
Il controllo del mercato degli affitti è diventato per molti Paesi europei solo l'inizio di una politica di edilizia sociale. La ricostruzione del secondo dopoguerra adotta la politica dell'edilizia popolare che fino ad oggi funge da cuscinetto sociale per molt* europe* e, in questo momento, per molt* rifugiat* ucrain*.
Lo sviluppo del settore no-profit degli affitti può già da subito non solamente aumentare l'accessibilità economica degli alloggi ma anche fornire ad almeno una parte della popolazione, che ne ha più bisogno, un alloggio molto più velocemente della coda per la ricostruzione e la compensazione degli alloggi da parte dello Stato proposta dal governo. Ciò potrebbe avvenire sia attraverso l'organizzazione e il finanziamento della costruzione di alloggi da parte di comuni o aziende statali, sia attraverso l'obbligo per i costruttori privati di cedere parte degli spazi abitativi alla proprietà collettiva.
Un'altra forma di edilizia non profit sono le cooperative. Questa forma di proprietà è orientata alle persone che hanno almeno una piccola quantità di risparmi, quindi non può essere l'unica risposta alle esigenze del* ucrain*. Ma, come ho sottolineato in precedenza, è urgente la necessità di diversificare le forme di proprietà e i tipi di abitazione in base ai diversi tipi di esigenze.
L'aggressione russa ha provocato una crisi abitativa senza precedenti, anche se la pressione da parte del* attivist* sulla questione abitativa si sta rafforzando. Stanno emergendo e crescendo numerose organizzazioni di base per la creazione di alloggi a prezzi accessibili e che chiedono la regolamentazione del mercato degli affitti, dell'edilizia sociale e delle cooperative. Ad esempio, gli attivisti per l'edilizia abitativa di Lviv chiedono la concessione di edifici sfitti da utilizzare come dormitori per gli sfollati interni.
Il collettivo del* sfollat* intern*, a partire dall'inizio della guerra, sta costruendo alloggi cooperativi. Questo tipo di iniziative stanno mettendosi in rete, condividono le loro esperienze, coinvolgono il governo locale, pongono richieste al governo nazionale. L'edilizia abitativa diventa politica.
In tempi così apocalittici la società ucraina ha la possibilità di lottare e di ottenere il diritto a un alloggio di qualità, così come trasporti e a infrastrutture sociali, per coloro che hanno sofferto di più a causa della guerra e per coloro che vivranno in un Paese pacifico. Le condizioni in cui l* ucrain* vivranno nei prossimi decenni dipendono da quento le richieste di alloggi di qualità e a prezzi accessibili saranno incluse nel processo di ricostruzione.
Se la questione degli alloggi per l* sfollat* intern* è il tema più scottante del momento, anche le persone che non sono state sfollate si trovano spesso in situazioni abitative precarie. L'attuale crisi abitativa è un'occasione per riformare il settore abitativo e sviluppare un sistema abitativo che risponda alle esigenze della popolazione e tenga conto dell'ambiente, non degli interessi dei costruttori.
Per fare questo la politica abitativa deve essere riorientata dal sostegno ai costruttori al sostegno alla varietà di gruppi sociali che hanno diverse esigenze.